농업 국가인 고려는 국가 운영의 기본적인 시책으로 토지 제도를 정비하였다. 고려 시대에는 “넓은 하늘 아래 왕토(임금의 영토)가 아닌 땅이 없다”는 전통적인 왕토 사상에 따라 토지 국유의 원칙이 제창되었다. 그러나 그것은 어디까지나 국가가 조세를 거두기 위한 관념적인 것에 지나지 않았다. 실제로 모든 토지에는 주인이 있었다. 주인이 국가나 관청인 토지는 공유지이고 왕실, 귀족, 사찰 및 농민이 소유한 토지는 사유지이었다. 일반 농민이 소유한 땅을 보통 민전이라 불렀다. 민전은 대체로 규모가 영세하였지만 온전한 사유지로 자손에게 상속되고 매매가 가능하였다. 물론 왕실, 귀족들이 가진 사유지도 상속 매매가 가능하였고, 민전에 비해 소유 규모가 컸다.

민전은 수조권에 따라 공전과 사전으로 나누기도 하였다. 국가가 조세를 거두어들이는 토지를 공전, 관리가 국가로부터 수조권을 받아 조세를 거두어들이는 토지를 사전이라 하였다. 민전은 백성들의 재산일 뿐 아니라 국가 재정 운영에서도 매우 중요한 위치에 있었다. 민전에서 거두어들이는 조세는 국용과 녹용의 재원이었기 때문이다. 국용은 왕실 비용과 제사나 손님 접대 등에 필요한 경상비나 천재지변이나 흉년 대비에 소요되는 비용이고, 녹용은 관리의 녹봉 지급에 사용되는 것을 말한다. 녹봉을 관장하는 곳은 좌창(광흥창)이었다. 이곳에는 10만결 정도의 민전이 배당되었다. 국용을 관장하는 곳은 우창(풍저창)이었다. 여기에도 10만결 정도의 민전이 소속되어 있었다. 참고로 고려 전체 토지 면적은 약 80만결이었다.

* 1결은 대략 곡식 20석(300말)을 생산할 수 있는 면적이었다. 1석은 15말이고 1말은 10되였다. 1되 = 1.8039ℓ

○ 전시과 – 수조권(벼슬아치가 조세를 받을 수 있도록 나라에서 부여받은 권리) 개념에 의한 토지 분급

『고려 토지 제도는 대개 당나라 제도를 본떴다. 개간된 토지의 넓이를 헤아려 기름지고 메마른 것을 나누고, 문무 관리, 군인, 한인에게 등급에 따라 모두 땅을 나누어 주었다. 또 등급에 따라 시지를 주었다. 이를 전시과라고 한다. 죽은 다음에는 모두 나라에 반납하였다. 군인은 나이 20세가 되면 비로소 땅을 받고 60세가 되면 반환하였다.

자손이나 친척이 있으면 땅을 물려받게 하고, 없으면 감문위(성문을 지키는 부대)에 소속되었다. 70세 이후에는 구분전을 지급하고 그 나머지 땅은 반환하였다. 죽은 다음에 후계자가 없는 자와 전사한 자의 아내에게도 모두 구분전을 지급하였다. 이밖에 공음전시가 있어 과에 따라 땅을 지급하여 자손들에게 전하게 하였다. 또 공해전시가 있어 왕실, 궁궐, 여러 관청과 역에 지급하였는데, 모두 차등이 있었다. 뒤에 관리의 녹봉이 부족해지자 경기도 고을의 토지를 녹과전으로 지급하였다.』

                                                                                                                                                                       <고려사>

고려 토지 제도인 전시과는 문무 관리, 국역을 담당한 군인, 한인(벼슬을 할 수 있는 신분이면서도 벼슬을 못하고 있는 사람)을 18등급으로 나누어 토지(논밭), 즉 전지와 시지(땔감을 얻을 수 있는 임야)를 지급하는 제도이다. 이 때 지급된 것은 토지 소유권이 아니다. 그 토지에서 나는 수확물 가운데 일부를 거둘 수 있는 권리인 수조권이었다. 수조권을 지급 받으면 토지 소유자가 국가에 바칠 조세를 대신 받아 간다. 수조권은 관직 복무와 직역에 대한 대가이기 때문에 받은 사람이 죽거나 관직에서 물러나면 국가에 반납해야 하였다. 그래야만 신진 관료들에게 계속해서 수조권을 지급할 수 있고 지급할 토지가 모자라는 현상을 막을 수 있었다. 다만 유가족에게 생계유지를 위하여 구분전을 지급하였다. 특히, 문벌 귀족에게 지급되는 공음전과 공신들에게 지급되는 공신전은 세습이 가능하였다. 이런 우대 조처는 고려가 문벌 귀족 사회임을 잘 보여 주고 있다.

○ 전시과 토지 종류

전시과 제도에서는 지급 대상에 따라 토지 이름이 달랐다. 과전, 공음전, 한인전 등은 개인에게 지급한 것이고, 내장전, 공해전 등은 국가 기관에 지급한 것이다.

○ 토지 제도의 변천

고려 시대에 처음 실시된 토지 제도는 역분전이었다. 역분전은 후삼국 통일 과정에서 공로를 세운 사람들에게 공훈에 대한 대가로 지급한 토지였다. 경종 때에 이를 모체로 하여 전시과 제도를 마련하였다(시정 전시과). 시정 전시과는 모든 지배층을 대상으로 한 최초의 보수, 대우 규정이었다. 관직의 높고 낮음과 함께 인품이라는 다소 막연한 기준을 적용한 문제점이 있었다. 개정 전시과는 관직만을 기준으로 전 · 현직 관리 모두에게 토지를 지급하였다. 문종 때에 완성된 경정 전시과는 현직 관료에게만 지급하였고, 시지를 대폭 줄여 지급하였다.

○ 전시과 지급 액수표